矿山生态修复利用模式和政策创新梳理
发布日期：2021-8-31、矿山生态修复
我国是矿产资源丰富的大国，建国以来，特别是改革开放后矿业迅速发展，但大规模的开发同时带来了生态环境问题。权威遥感调查监测数据显示，截止2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩，其中正在开采的矿山占用损毁土地约2000多万亩，历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩。
为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复。
2、矿山修复与利用的模式借鉴
国际上，矿山生态修复已经过长期的探索和实践，基本形成以基质改良、植物修复、土壤质量演变以及植物演替为主的技术体系。在土地功能转化上，除了传统的复垦复林利用外，基本可以概括为生态游憩、遗产纪念、再生利用三种活化利用模式。
2.1生态游憩模式
生态游憩模式是在矿山环境整治，恢复地区生物多样性的基础上，以优美的户外环境和特色景观为依托，将废弃矿区打造为生态主题的郊野游览园区、主题公园等，重塑生境，丰富周边居民生态游憩产品，带动地区经济发展。
（1）国营明石海峡公园
日本国营明石海峡公园原来是一处大型采石采砂场，从20世纪50年代到90年代中期，这里为修建关西空港以及大阪与神户城市沿海的人工岛提供了1.06万亿立方米的砂石，挖掘深度达100米以上，造成大范围裸露山体。项目通过持续多年的植被修复与雨水管理，将其改造成一个包括国际会议中心、星级旅馆、大型温室、露天剧场等设施创造面向未来的区域级休闲场所，至今仍是全球花海旅游热门目的地。
20世纪80年代开始，该岛所在的兵库县委托安藤忠雄进行规划设计，并成立绿化专家委员会，进行恢复植被。规划强调恢复自然的状态，形成良好的景观和创造为人服务的游憩空间。而科学的种植方式使这一计划得以实现，具体包括在基岩上固定蜂窝状的立体金属板网，灌入新土后覆以草帘，以涵养水分。灌溉系统采用埋置聚乙烯管，密度为1米间隔。同时，由于当地降水量相对较低，因此为了植物生长的需要，采用收集地表水、中水循环再利用等技术。
（2）Biville采石场休闲区
Biville采石场位于法国克莱弗坦大峡谷，具有尺度大、高差大，生态退化严重的特点。项目通过台地改造、植被修复、水流引入等技术手段营造滨湖生境，将原采石场打造为地区垂钓圣地、湖泊休闲区。
项目利用矿坑原有的地形优势，因势利导，通过一系列的设施和设备来引导水流，使其汇聚到谷底形成湖泊。对直线型的采石坑进行台地改造，不仅方便游人，也使得高处的径流可以从草地流入排水沟，保护地表免受雨水、径流的冲击和侵蚀。在此基础上引入金雀花、荆豆等耐贫瘠、强根系、强固氮，通过植物根系促使地表牢固，形成表土层。考虑到当地居民对垂钓的巨大需求，谷底的巨大湖泊岸线进行了精细设计，方便人们钓鱼。
（3）Kinta 自然公园
Kinta自然公园位于马来西亚，以低环境影响手段促进生态修复，引入旅游度假功能统筹生态保护与地区发展，将生态环境极其恶劣露天旧铅矿改造为兼具保护与娱乐功能的郊野公园。
项目以生物自然修复方式为主，促进土壤的自净和植被再生，并湿地营造为微生物繁殖提供生境。同时，注重旅游度假功能的发挥，把公园内的固有资源与旅游业相结合，改造利用铅矿遗迹、废弃工厂用房作为景点及游客中心，建设自然教育和野外实习设施，以及鸟巢、观光塔、野营和庇护所。推出观赏野生动物及鸟类的活动、写生、摄影、出掉、游湖、野外远足等活动，实现生态恢复与经济发展的共同发展目标。
2.2遗产纪念模式
遗产纪念模式在生态修复的基础上，突出工矿地区景观，重点体现矿山开采情景，将废弃矿山改造为城市工业文明记忆场所、遗产公园、博物馆等科普文化设施以及工业旅游目的地。
（1）狄俄尼索斯采石场
希腊狄俄尼索斯采石场始建于15世纪。项目采取低影响手段，从设计到施工都不做过多的修饰和加工，最大限度体现采石场原始风貌。
项目就地取材，充分利用原有场地素材，由穿越旧采石场的步行小道组织游览路径，将废弃地改造成露天博物馆，为游客提供了一个重现传统大理石开发挖掘的情景空间。
（2）辰山植物园矿坑花园
辰山植物园矿坑花园位于上海，所处辰山原为70米高的小山丘。1905年，辰山开始动工采石，直至2000年辰山采石场才被政府关闭，多年开采形成了巨大的矿坑。项目基于“最小干预”的理念，经过6年的清理、规划和植被种植，改造成年游客量达160万人的上海市新地标与城市名片。
深潭区是矿坑花园的核心，其前身为辰山采石场的遗迹，整个辰山南坡被开采用作建筑石材之后，又向地下纵深挖掘，深入地面60余米，潭水距离地面30余米，潭水最深处也有30余米。在矿坑景区内，设计师创造出了一个由浇注的钢桶、贴合悬崖的钢栈桥、人工“一线天”及木浮桥组成的游线，近距离感受矿坑采石场带来的视觉冲击，并体验人工瀑布飞流直下的壮观气势。
2.3再生利用模式
再生利用模式充分挖掘矿山地区所处的区位价值，强化原有矿山地区悬崖、峭壁等地形特征，将原有矿业用地转化为具备独特的空间体验的体育运动场地、高端度假酒店等功能空间，重塑地区活力。
（1）布拉加市政球场
布拉加市政球场位于葡萄牙原蒙特卡斯特罗花岗岩采石场旧址上, 项目充分利用采石场的悬崖峭壁地形，通过植入大型体育设施，带动城市贫困地区经济并支持未来的增长。
项目保留原场地的自然形态，建筑场地与原有的悬崖峭壁相结合。球场设施齐全，建有30154个座位，352个卫生间，20个酒吧，4个急救中心。其新闻大厅可容纳600人同时进行工作。而270平米的超大屏幕堪称欧洲球场之最。
（2）上海天马山酒店
上海天马山酒店位于上海松江国家风景区内，2013年开始动工，目前仍在施工中。天马山深坑原为40米高的小山丘。自解放前即开始炸山采石，20世纪50年代末，整个山丘已荡然无存，到20世纪70年代，已形成88米深的大坑。项目利用场地地形优势，形成独特的全球罕见的深坑商业酒店景观，通过创造与众不同的消费体验，实现经济价值。
2006年，世茂集团通过招拍挂获取了包含了深坑场地的商服用地地块。该项目建设难度极大，在消防、抗震和防水等各方面均有所突破，对石坑中受到污染的湖水和裸露的坑壁进行生态恢复，沿坑壁施工建设五星级酒店，利用高差营造瀑布和湖底景观。目前酒店尚未开业，但已经收到全球猎奇旅客的密切关注。
3.矿山修复用地政策创新
据实核定矿区土地利用现状地类
地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。
强化国土空间规划管控和引领
市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和科学利用创造条件。
鼓励矿山土地综合修复利用
历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，可由地方政府整体修复后，进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人；也可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，双方签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。
对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复，也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。
各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
实行差别化土地供应
各地可依据国土空间规划，利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业，符合《划拨用地目录》的，可按有关规定以划拨方式提供土地使用权，鼓励土地使用人在自愿的前提下，以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。矿山修复后的国有建设用地可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。
盘活矿山存量建设用地
各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。其中，正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。
在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。
合理利用废弃矿山土石料
对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上，按“一矿一策”原则同步编制，经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。
加强监督管理
地方各级自然资源主管部门要加强工作指导，做好日常监督管理，建立健全政府、矿山企业、社会投资方、公众共同参与的监督机制，探索建立修复企业诚信档案和信用积累制度。特别要确保矿山修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求；确保对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块，在达到风险管控、修复目标之前，不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。加强对涉及废弃土石料处置项目的监管，防止各类违规违法问题的发生。